西安“标准化执法”试破城管困局

来源:人民日报 发布时间:2009-12-21 09:59

   城管执法,几成众多城市的共同困局。一边是“野蛮、简单”的指责,一边是“执法难”的委屈;一边是城市发展的迫切需要,一边是执行实践的尴尬回应。破解困局,呼唤城管执法从理念到方式的全面提升。西安的“标准化执法”,探出一条新路:从普通的行政管理模式,向真正意义上的法制化模式转变。

    “过去,西安的城管执法与其他地方一样,老百姓只要一提城管,就会想起‘野蛮、不讲理’。而我们的一线队员却很委屈,自己的工作明明是为了维护绝大多数人的利益,却得不到应有的尊重与理解。”

    西安市政府副秘书长、市城管执法局局长张建政说:“近一年的探索实践,让我们觉得,‘标准化执法’可能是破解这种困境的钥匙。”

    所谓“标准化执法”,张建政解释说,就是用程序法规范执法行为,用细化的自由裁量权压缩实体法的“弹性空间”,用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理,从而带动执法理念、执法手段、执法方式等整个工作体系,由普通的行政管理模式,向真正意义上的法制化模式转变。

    厘清权力界限,全国首家城管执法巡回法庭成立

    一个城管队员给记者算了一笔账:公园门口一个违章设摊卖棉花糖的小贩,按每天卖100份计算,每月收入能达到2000至3000元。你暂扣他一套不值几十块钱的工具,他很快就赚回来了。与小贩们“打游击”,队员们也一肚子苦水。更严重的是,小贩们往往认为罚款就是城管为了自己增收才收取的,抵触情绪很大。

    为彻底改变这一局面,今年5月13日,莲湖区法院成立了全国首家城管执法巡回法庭,配备了专门的审判人员,集中受理莲湖区与西安市城管执法局的非诉案件移交执行工作。

    “把执行工作交给法院,厘清了我们的权力界限,不与行政相对人直接发生经济关系,对法院的处罚他们往往更心服口服。”西安市莲湖区城管执法局局长牛恺分析一语中的。

    在这样的思路下,城管执法人员仅向当事人发出《行政处罚决定书》,督促当事人履行;当事人在法定期限内既不申请复议又不履行的,执法部门将向人民法院申请强制执行。

    “与法院合作后,我们只需要两人一组向当事人下达法律文书,强制执行工作交由法院去做,避免了城管队员与行政相对人的正面冲突,可以较好地改变城管执法队伍的形象。”牛恺介绍,9月2日,巡回法庭第一次对当事人进行了强制传唤。截至目前,巡回法庭共受理莲湖区城管执法局非诉执行案件210件,已审查执结205件,执行案款12万余元。

    “根据法律规定,我们面对一个劝解不听的长期出店占道行为可以按最高3000元的额度连续下达处罚决定书,对延期不履行处罚义务的,每天还要加收3%的滞纳金。”城管执法巡回法庭负责人翟俊杰认为,“违法成本成倍增加,会使绝大多数人不敢再违反相关规定,更会让周围的潜在违法者自觉消除违法的念头。”

    执法程序不打折,取消罚款票据杜绝乱作为

    “标准化执法”的提出与试行,最早也是在西安市莲湖区城管执法局。局长牛恺说,一件小事促使他们下决心进行变革:

    2008年底,位于西关正街的一家商铺正在店外张贴宣传品,正在附近巡查的城管队员发现后,就直接将宣传品撕毁了。没想到这一举动惹恼了店家,围观群众也纷纷加入指责行列。

    这种场面正好被路过的莲湖区城管执法局副局长程华撞见,他心里很不是滋味。当天,局里就召开领导班子会议,痛下决心改变执法方式。第二天,两名城管队员再次来到这家商铺,向店主敬礼、出示证件、宣讲相关法律条款,之后现场采集相关证据,经店主确认,出具了《行政处罚决定书》。第三天,城管队员来到该店铺时,店主已主动将宣传单清理干净,并缴纳罚款,而且态度也非常客气。

    “同一个执法对象,面对同样的处罚结果,为什么前后态度截然不同?这就是程序带来的变化。”牛恺说,“现在我们的所有案件都按照严格程序执法,不为贪图方便而化繁为简。”

    牛恺说:“最近,我们又出台了一条新措施:全局不再使用罚款票据,只有分管局长签过意见的处罚决定书才能盖章,当事人只凭处罚决定到指定银行缴纳罚金,从源头上解决了乱作为发生的可能。” 

    细化620条处罚标准,自由裁量权由“柔”变“刚”

    “城管执法,履行的是卫生、工商、市政等多个部门的全部或部分执法权,在执行过程中,存在多个法律适用条款冲突和处罚标准不够细化的问题。”张建政说。

    莲湖区城管执法局解决这一问题的办法是:首先,对正在执行的数十部法律、法规和规章进行全面梳理,对现有适用法条进行整合,选择执法效力最高的一种,固定为对某一违法事实的唯一处罚依据。

    其次,制定出台了《城管执法行政处罚自由裁量权细化标准》,对工作中最常遇到的72种违法行为,分别按照违法事实性质、发生频率、发生的地点和影响程度大小,在法定裁量幅度内细化成2至4个档次,并制作成表格,使执法双方一目了然。

    自由裁量权弹性空间的压缩,使队员手中的“权力”减小了,却把城管执法的权威放大了。在红庙坡十字和团结中路有亲哥俩各自经营的烧烤店,为招揽生意,他们把桌子摆上了人行道,结果哥哥被罚1000元,弟弟被罚1500元。说起这件事,弟弟没什么怨言,对自己处罚重,是因为摆的桌子确实比哥哥多,地面也弄得太脏。

    借鉴莲湖区经验,日前,由西安市城市管理综合行政执法局制定、市法制局审核同意的《行政处罚自由裁量权执行标准》下发,文件将城管执法中涉及到的《道路交通安全法》、《城乡规划法》等25部法律法规进行了整合,共梳理出225条执法依据,细化处罚标准620条。(记者杨彦)

 
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